国际视野下中外合作办学的治理
李毅

　　我国实行中外合作办学的政策已有二十多年历史，给高等教育的发展注人了推动力，但在实施过程中也存在一些问题。主要表现在:一是目的与结果不一致，有时成为一种商业活动，低水平重复的教育项目较多;二是管理机制不健全，导致教学质量与学生的消费权益得不到充分的保证。鉴于中外合作办学是一项涉外的教育合作活动，有必要探索在政府和学校两级管理系统以外的管理手段。治理被视为介于政府和学校两者之间的第三种管理手段，可以借鉴国际高等教育治理的成功经验或案例，探索一条中外合作办学的国际治理途径。
　　治理理论以市民社会理论为基础，强调通过沟通、对话和达成共识的方式确立权威性，通过协调和互动的方式维持秩序，达到和谐运行的状态，维护公众的利益。国际视野下的治理也称“全球治理”或“国际治理”，是一种不同于现实主义和自由制度主义对合作的理论阐释，将理论视角从国家转到非国家。全球治理既承认国家之间的合作，更强调全球市民社会的力量，提倡一种包括非政府组织、全球性国际组织和各国政府等多种国际行为体在内的全球合作模式。
　　高等教育治理是一个上下互动的管理过程，通过合作、协调、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对高等教育事务的管理，其实质在于建立市场原则、公共利益和认同之上的合作。我国实施中外合作办学政策的目的是要引进国外的优质教育资源，扩大我国高等教育的开放性，提高高等教育的质量。中外合作办学的具体内容是:吸收和借鉴国外先进的课程设置、教学内容、教学方法和教学管理手段。根据ＷTO总协议的有关条款，中外合作办学是国际教育服务贸易的基本组成形式，以推进人员流动、知识分享和资源互补为目的。在实施过程中，中外合作办学往往涉及国家主权管辖范围以外的事务，因而可能升级为一项涉及教育主权的国际间题。作为一种国外合作方参与程度很高的办学活动，政府和学校两级管理的模式就显得力不从心，这在客观上要求我们从国际的视角探讨中外合作办学治理的内汤和途径。
　　博洛尼亚进程(Bologna Proces。)是一项以博洛尼亚宜言命名的旨在振兴欧洲高等教育的国际合作行为，始于法国、德国、英国和意大利四国教育部长于1998年5月在巴黎索邦大学共同签署的(协调欧洲高等教育系统的结构》宜言。欧洲共有40个国家先后参与了这一进程。1999年6月.29个欧洲国家的高等教育部长在意大利博洛尼亚签署了博洛尼亚宜言，提出了更为明确的行动目标和计划。此后部长们于2001年5月和2003年9月先后召开了布拉格会议和柏林会议，进一步商定计划和目标，协调彼此的行动。
　　博洛尼亚进程是有政府背景、有组织并有长远目标的国际合作活动，通过共同签署文件的形式建立合作关系，在认同的基础上确定共同的目标，以举办定期会议形式协调彼此的行动。博洛尼亚进程包括一整套行动计划、程序和阶段性目标，其最高目标是建立欧洲高等教育区，提高欧洲高等教育的质量，充分保障学生的就业率，增强欧洲高等教育的包容性、吸引力和竞争力。为了实现这个目标，欧洲国家通过教育部长会议，总结过去共同行动的成绩，修正共同的目标，加强对话，协调行动。作为高等教育国际合作的成功范例，博洛尼亚进程的典型经验是:由政府倡导但并非以行政命令方式推进;鼓励欧洲各种形式的高等教育组织参与，包括政府组织和非政府组织;强调协调行动，努力消除障碍，但同时尊重多样性;有实质性的行动目标，但前提是参与者的认同和自愿参与;实现途径更依赖于国际治理的方式，而非以法规控制的行政管理手段;其创新之处是在政府、社会和高等教育机构之间寻求国家范围以外的管理手段以提高教育质量。博洛尼亚进程的启示为:在普迫认同的基础上，构建以提高高等教育质量为目标的国际合作机制;以协调的而不是控制的方式推动进程。
　　作为一项对外开放的政策，中外合作办学首先是由我国政府推动的一种国际合作行为，其运行机制具有国际互动的性质。与管理相比，治理的推动力是权威，国际治理的权威并非制度性和捧规性的安排，而是在认同基础上建立起来的合作关系和协调关系。中外合作办学的参与者以实现各自利益为目的参与这项合作，国际治理是规范利益追求的有效手段，也是规范国际合作活动的有效途径。中外合作办学的国际治理途径由以下三个要素组成:
　　1.加强对话和沟通，争取广泛的国际认同。从国际关系的角度讲，国际合作的驱动力是国家利益，自由制度主义认为国际合作有三种基本形式:和谐(homeny)、
合作(coperation)和不和谐(discord)。和谐与合作是国际合作的积极要素，合作可以促进和谐，和谐与合作是通过对话和沟通实现的国际合作形式，也是国际治理的社会条件，是观念、态度、行为和目标等要素和谐互动的状态。作为一种国际教育合作行为，中外合作办学治理的国际认同来源于对话和沟通，其最高目标是使中外合作办学的组合要素在一种和谐的状态下运行。
　　2.通过国际对话和沟通的渠道，建立政府间国际互动的机制。在建立国际互动机制的过程中，政府之间的国际对话与沟通具有决定性作用。政府参与的原则
是规范和协调行动，而非管制或操控。在政府互动的层面上建立对话和沟通的平
台，可以规范合作的内容和形式，协调彼此的行动，达到治理的目的。
　　3.扩大中外合作办学管理机制的开放性，吸引更多组织和部门参与治理，包括政府组织和非政府组织，特别是非政府组织的参与，例如中介机构、消费者权益保障协会和各类民间教育服务机构等。从过程来看，广泛的参与、对话、沟通和互动是治理的主要推动力，也是实现自我调节的动力来源。从结果来看，以有限的投人获得了巨大的收益，达到无为而治的管理效果。
　　展望中外合作办学的发展方向，随着我国的国际影响力和国际话语权不断升，中外合作办学的国际治理将会有更大的拓展空间，通过更加广泛和深入的国际交流与合作，确立清晰的治理目标，构建成熟有效的治理模式。

来源：《北京大学教育评论》2010年第6期