王绽蕊：中国公立大学董事会——似“董”非“董”的迷局

　　我国公立大学近年来引人注意的改革为数不少，董事会的引入应该算是其中不得不提的一个。几年前有研究者统计，在党委领导下的校长负责制的基础上，我国已经有200所左右的公立大学成立了董事会。2003年，有着45年行业办学历史的华北电力大学划转教育部管理，同时成立由国家电网公司、中国南方电网有限责任公司、中国华能集团公司、中国大唐集团公司、中国华电集团公司、中国国电集团公司和中国电力投资集团公司七家特大型电力企业组成的董事会与教育部共建。按照董事会成员单位自行制定的章程规定，华北电力大学董事会的主要职能包括：一是为学校的发展建设提供经费支持，共建资金的出资比例国家电网公司为1.5，其他各董事单位为1；二是根据电力工业发展的需求，对学校的学科建设、人才培养规格和整体规划提出建议；三是管理董事会出资建设项目计划；四是为学校的科学研究、人才培养提供必要的条件支持。这些职能规定显示出华北电力大学董事会并非虚设，而是一个集出资权、决策建议权、项目管理权为一身的实实在在的“治理机构”，和国内其他公立大学董事会的虚体性质实属不同。出于这个原因，华北电力大学自信地宣称自己是中国第一家成立董事会的公立大学，这也着实有它的道理。继此之后，又有很多大学如武汉大学、同济大学等等成立了自己的董事会，我国公立大学董事会制度大有燎原之势。

　　一 、似“董”非“董”

　　实事求是地说，我国公立大学当前所成立的董事会并非我们通常所理解的“董事会”。
首先，就董事会的职能定位而言，除了华北电力大学等极个别大学的董事会具有微弱的治理权力之外，绝大多数公立大学的董事会主要是大学建立社会联系、实现产学研合作、寻求外部资助的一种方式，是基金会、校友会、政府和企业关系联络部的一种组合体。即便是华北电力大学的董事会，也不过只能“对学校的学科建设、人才培养规格和整体规划提出建议”，以及“管理董事会出资建设项目计划”，它没有权力提名和任命校长，也没有权力决定教授的去留和学科专业的设置。这也就是说，我国公立大学的董事会基本上不是作为一个治理机构而存在的，更不是大学的最高权力机构。
其次，我国公立大学的董事会没有明确的法律地位。1998年通过的《高等教育法》明确规定，“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制”，只字没有提到“董事会”这类机构。在这种情况下，公立大学即便成立董事会，也不能赋予其类似于国有企业董事会的权威。事实上，这些董事会的成立是大学在《高等教育法》限定下“面向社会，依法自主办学，实行民主管理”的一种尝试，前提是不能挑战董事会领导下的校长负责制这一基本的治理制度安排。
董事会成员除了包括自然人之外，还包括大量的组织实体，这也是我国公立大学董事会的一大特色。例如有的大学董事会除了将一些知名企业纳入旗下之外，还将省政府及其有关职能部门选为“董事单位”，实在令人匪夷所思。作为省办大学，政府及其有关职能部门本来就有义务资助和支持这一大学。作为“单位”的同时不像自然人一样具有独立的思维能力和感情，要参与董事会有关活动必须临时选派自然人作为代表，这些被选派出来的人本身对于大学事业的关心程度、决策能力各不相同，董事会履行其职能的能力也必然因此而变得非常不确定。
另外，在美国等一些发达国家，非营利性大学董事不仅必须是自然人，而且必须是“志愿者”，不能利用职权为个人及其所在机构谋取经济或其他利益，否则将受到法律的惩罚。我国公立大学董事会在这一点上与它们有着明显的不同，尤其是董事单位对大学具有明确的利益诉求。例如《华北电力大学董事会章程》规定，各董事单位享有如下权利：优先挑选各类优秀毕业生，优惠获得学校提供的各类人才开发和培训项目；利用大学的优势，开展国际学术交流合作与高层次人才培养；优先获得大学新技术、新产品、新工艺的转让权，共同进行技术攻关和创新；要求学校提供长期、稳定的科技服务与支持。其他大学董事会章程的有关规定也莫不如是。
说到底，现阶段我国部分公立大学所成立的董事会并非是真正意义上的董事会。北大、清华在这方面也未开风气之先，而选择成立“基金会”来实现其多方筹集办学资金的目的，似乎显得更加客观实在。华北电力大学董事会在成立三年之后悄悄地改称“理事会”，这一变化也很值得玩味。

　　二、不“董”是否可行

　　无论如何，这些大学董事会的成立还是从概念意义上冲击了我们的思考力。中国公立大学是否需要真正意义上的董事会，不成立这种真正意义上的董事会又对我国高等教育事业发展有何影响呢？在中国谈论这一问题常常被视为政治上幼稚的表现，也使一些学者宁可去研究国外大学的董事会而对国内大学的董事会制度建设三缄其口。但只要谈到中国大学的治理改革，就无法绕开这个问题，这也是人们对高校董事会制度建设越来越关心的重要原因。
笔者以为，虽然不能说不成立真正意义上的董事会中国的公立高等教育就无以为继，但这的确应该成为中国公立大学治理制度改革的重要方向。
君不见，国内一些一流大学在大肆合并和扩招之后财政状况已经陷入危机，个别校长因为在财政事务上的“失察”而受到严肃处理？大学的财政安全谁来负责？让国家财政为个别学校领导履职不当买单不仅对纳税人不公平，而且绝非长久之计，唯有依靠一个实体的董事会来切实地负起监管学校财政运行状况的责任。
君不见，政府将公立大学视为行政部门的延伸如何助长了大学的官僚氛围？一些有学术造诣的学者纷纷弃学从政，一些不谙此道的学者则郁郁寡欢，有勇气者甚至公开在网上抨击大学的官僚作风。在这一现象背后隐藏着的是我国公立大学教师创新激情缺乏、创新能力衰退的忧人事实。
君不见，大学在师资、校舍等很多条件都不具备的情况下大幅扩招已经造成了教育质量下滑的后果，大学招生当中的腐败问题、大学教授学术道德问题等等也屡屡见诸报端。这些表象背后的症结不只是个人道德品质、或者个别制度措施不到位，而在于大学最为根本的制度设计当中忽略了公众对大学治理应有的话语权。由于缺乏公众利益代言人的声音，大学才忘却了自己的社会责任感，才会在做出决策时忽略对社会整体利益损益的认真评估，才让一些道德品质败坏的人有可乘之机，把手中的权力当作谋取私人利益的手段。要使公立大学真正以社会整体利益最大化为己任，就需要实行真正意义上的董事会制度，让董事会作为社会公众的代理人参与对大学的治理。
所谓真正意义上的董事会制度，是指董事会应该是一种集体决策机构，必须具有相应的治理权威，必须主要由校外人士而且是自然人组成，能够而且热情地承担起自己的治理责任，要有非功利性，将学校整体和长远的利益放在首位，董事不能利用职权谋取私人利益。
当然，目前来说，这些变革都应该在《高等教育法》允许的框架内进行，不能与党委领导下的校长负责制发生冲突。尽管《高等教育法》的规定似乎并不是非常硬性的，它要求每一所大学都要有自己的章程，很多大学至今也没有遵照制定。

　　三、并非“一董就灵”

　　我国高等教育目前存在的很多问题虽然都可以归结为没有成立董事会制度，但董事会制度并非万灵药，“一董就灵”的期望势必会以失望而告终。每一种治理制度都脱离不开本国的文化传统。法国、日本等国家的大学仿效美国大学成立了董事会，但它们从一开始就与美国大学董事会制度有着很多不同。法国大学没能摆脱其法人社团治理的传统，在董事会中不得不给教授等内部群体以很多席位，而不像美国大学那样严格限制内部利益群体在董事会当中的“代表性”。日本国立大学法人化改革虽然引进了董事会，但让校长担任董事会的首席，校长而不是董事会才是大学的法定代表，这和美国大学的董事会制度有着根本的不同。我国的官本位文化根深蒂固，这势必会影响到董事会制度的运行与发展。建国以前我国大学普遍设有董事会这种最高权力机构，但一些大学的董事会逐渐官僚化，校长与董事会之间关系日益密切而与教授日益疏离，导致大学决策日益独断。上世纪20年代东南大学校长郭炳文就是因此而被撤换，东南大学也因此由盛转衰，历史的教训不可忘记。
董事会制度的良性运行还与董事、校长以及其他相关群体的素质、旨趣和修养不无关系。“董事”事实上是“志愿者”，他们因为关心高等教育事业而志愿将自己的时间、智慧乃至财富捐赠给大学，并不求得到任何回报。我国志愿精神十分缺乏，很多人深受“人不为己，天诛地灭”的个人功利主义思想影响，因此要想大学董事会完全摆脱功利性是很难的。当然，我国社会各界也有一些超脱了个人功利、具有社会责任感的精英，他们应该是大学董事会吸纳的对象，也将是这一制度顺利运行的重要社会基础。
董事会制度的良性运行还与其他制度安排是否配套不无关系。国家需要出台相应的法律和政策推动董事会制度的建立与发展。除此之外,还必须有一些专门研究大学董事会制度的非政府组织，从专业角度为董事会制度的运行提供支持和服务，有效推动董事会的最优化治理。
董事会制度能否建立和良性运行归根结底取决于政府对待大学的态度。在我国大学与政府的关系中，政府权力始终处于绝对强势地位。政府对大学建立具有治理权力的董事会是支持还是反对，决定着中国大学董事会制度的前途和命运。
总之一句话，没有董事会不行，有了董事会也不一定能行，关键是如何建立有效的大学董事会制度。而要做到这一点，我们还有很长的路要走。

（选自《董事会》2007年第8期）